La loterie de l’accès à la procédure d’asile en Île-de-France

Depuis le 2 mai 2018, en Île-de France uniquement, pour pouvoir demander asile, les personnes doivent appeler une plateforme téléphonique mise en place par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii) pour prendre rendez-vous dans les structures de premier accueil des demandeurs d’asile (Spada) qui sont chargés de délivrer les convocations dans les guichets uniques des demandeurs d’asile (Guda).

Une présentation flatteuse

En appelant ce numéro (01 42 500 900, prix d’un appel local), la personne est censée joindre un des dix agents de l’Ofii de 9h à 16h du lundi au vendredi, et, en fonction de sa géolocalisation, être orientée vers la Spada la plus proche dans la région.

Les statistiques publiées par l’Ofii sont flatteuses : en huit mois, la plateforme a pris en charge 61 957  appels et permis à 46  639 personnes d’être orientées. Le temps d’attente serait de 24 minutes en moyenne et le traitement d’un appel de trois minutes. Les files d’attente devant les Spada ont disparu et le délai d’enregistrement serait de 2,5 jours ouvrés en moyenne, en-deçà du délai de trois jours fixé par la loi.

Le dispositif donne ainsi entièrement satisfaction à l’Ofii et au ministère de l’intérieur, à tel point que sa généralisation à l’ensemble du territoire métropolitain est à l’étude.

Une réalité différente

Pourtant, La Cimade et les autres associations de terrain ne constatent pas la même réalité. Les personnes ou les associations qui les soutiennent tentent de joindre le numéro et sont mises en attente pendant quarante-cinq minutes. Passé ce délai, il leur est indiqué que leur appel ne peut aboutir, et elles doivent recommencer à plusieurs reprises sans succès. Si par bonheur, elles finissent par joindre un opérateur dans l’après-midi, il leur est indiqué que tous les rendez-vous ont été distribués et invitées à rappeler le lendemain.

D’abord limitée à quelques jours, cette attente atteint désormais parfois plusieurs mois. Les personnes sont livrées à elles-mêmes sans ressource et sans hébergement et surtout n’accèdent pas à la procédure d’asile et au statut qui est afférent (attestation valant autorisation de séjour, bénéfice d’un hébergement, de l’allocation de demande d’asile, etc.).

En février 2019, dix associations et dix personnes toujours dans l’attente d’une réponse à leurs très nombreux appels, ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de Paris pour lui demander de prendre des mesures provisoires pour faire cesser une atteinte manifeste du droit d’asile portée par l’Ofii et par les préfets d’Île-de-France.

Le juge a d’abord donné un satisfecit à la plateforme qui a permis de mettre fin aux files d’attente devant les Spada, provoquant des troubles à l’ordre public. Mais il a surtout pointé le manque d’accessibilité de la plateforme, la constitution de files d’attente virtuelles et le « chiffre noir » des personnes non comptabilisées car n’accédant jamais à la plateforme :

Il apparaît néanmoins que les efforts constants effectués par l’Office, qui a notamment étendu les plages horaires des dix agents présents sur cette plate-forme, laissent subsister un pourcentage non négligeable de demandeurs d’asile, qu’il est difficile d’évaluer précisément en l’état, qui voient la prise en charge de leur demande d’asile retarder en raison d’un encombrement technique de la centrale d’appels. Il ne peut ainsi être sérieusement contesté qu’il demeure un réel problème d’accessibilité à la plate-forme téléphonique comme le reconnaît lui-même le ministre de l’intérieur, autorité de tutelle de l’Ofii, qui note dans ses écritures en défense que ce « dispositif est soumis à une très forte pression et il peut en résulter ponctuellement des difficultés d’accès à la plate-forme téléphonique de l’Ofii ». 
[…]
Il en résulte la constitution de « files d’attente virtuelles » composées de la cohorte des demandeurs d’asile ne parvenant pas à obtenir une réponse de la plate-forme malgré leurs essais répétés durant plusieurs jours. […]
Il importe donc que l’Office, comme il est en capacité de le faire techniquement, cerne au mieux le « chiffre noir » constitué par le nombre de demandeurs d’asile ne pouvant accéder à la plate-forme téléphonique afin de déterminer le plus précisément possible le nombre d’agents nécessaires pour recevoir les appels. Cf. JRTA, 13 février 2019, Gisti et autres, n°1902037.

Un « chiffre noir » enfin révélé

L’Ofii n’a pas donné, dans ce litige, le nombre d’appels entrants. Pourtant il le connaissait parfaitement. C’est ce que révèle, presque innocemment, le projet de schéma régional d’accueil des demandeurs d’asile et des réfugiés préparé par le préfet de la région Île-de-France. Dans ce document, qui doit présenter les mesures prises pour l’enregistrement des demandes, on découvre, page 10, un graphique qui porte sur le nombre d’appels « éligibles » recensés par l’Ofii.

En rapprochant ces données avec celles publiées par l’Ofii sur son fil Twitter, on constate qu’en mai 2018 au démarrage de la plateforme, l’Office pouvait donner un rendez-vous à 46 % des appels. La situation s’est rapidement dégradée avec en novembre, un pic d’appels (100 713) et un taux de satisfaction de 6,5 %.

En tout, entre mai et décembre 2018, 571 115 appels ont été enregistrés par la plateforme de l’Ofii, soit en moyenne près de 3 282 par jour ouvré. Les dix agents de l’Ofii en ont traité 61 957 (soit 10,8 %) et donné 46 139 rendez-vous (soit 8,08 %).

Il y a donc une sélection drastique en amont du traitement par les agents de l’Ofii, effectuée de façon plus ou moins aléatoire par une intelligence artificielle. Cela permet à l’Ofii d’afficher des données statistiques honorables, en omettant la large « cohorte invisible » des appels auxquels il n’a pas donné de réponses.

Au vu de ces données, le délai moyen pour enregistrer une demande d’asile n’est pas de 3 jours comme le proclame l’Ofii, mais de 13 jours ouvrés en moyenne et même de 20 jours en novembre et décembre 2018 (délai moyen observé en 2017).

Ce serait sans incidence sur les personnes si l’appel était gratuit et s’il existait d’autres moyens d’enregistrer une demande d’asile. Or d’une part, depuis septembre 2018, appeler le numéro de la plateforme a le coût d’un appel local (soit 2,8 centimes par minute). Un appel non concluant à la plateforme de 45 minutes coûte donc 1,25 €. S’il est répété à cinq reprises, le coût journalier est de 6,25€ alors que les personnes sont pour la plupart dépourvues de ressource.

D’autre part, le dispositif parallèle mis en place par la préfecture de région de centre d’orientation pour être hébergé dans un centre d’accueil et d’examen de situation (CAES, 744 places en Île-de-France), qui ont la particularité de pouvoir prendre des rendez-vous directement au guichet unique, a montré ses limites.

Entre avril et décembre 2018, 2 713 personnes ont pu faire enregistrer leur demande à partir de ces lieux, soit seulement 4,75% des enregistrements effectués en 2018 par les préfectures.

Les contingents préfectoraux en cause

Pour autant, l’Ofii n’est pas le seul responsable de cette situation. Depuis la mise en place de la réforme des guichets uniques en 2015, les préfectures d’Île-de-France et le ministère de l’intérieur ont la principale part de responsabilité. La volonté est en effet de réduire la part de personnes demandant asile en Île-de-France, ce qui se traduit par un nombre limité de rendez-vous disponibles dans les guichets uniques franciliens. Et même si le ce nombre a augmenté ces dernières années, il reste insuffisant au regard des besoins.

En 2018, 57 120 demandes ont été enregistrées en Île-de-France, soit près de 49 % des 118 310 demandes adultes enregistrées nationalement (réexamens compris), une hausse de 36 % par rapport à 2017. Depuis la mise en place de la réforme des guichets uniques, par des directives régionales d’orientation qui n’ont jamais été publiées, des objectifs de rendez-vous ont été fixés à chaque préfecture. Le projet de schéma régional en donne les valeurs :

Le nombre de rendez-vous possibles a doublé entre 2016 et 2018, avec des disparités dans les départements. Cela a conduit, contre la volonté du législateur et du ministère de l’intérieur, à l’augmentation de la part de la région dans la demande nationale : en 2017, l’Île-de-France représentait 42 % des enregistrements de demandes d’asile, en 2018, 49 %. Comme le dispositif national d’accueil est structurellement insuffisant dans la région et que les orientations de personnes vers d’autres régions ne représentent qu’une part minoritaire, les préfectures franciliennes restent responsables du traitement administratif de ces demandes (renouvellement des attestations, délivrance d’un titre de séjour en cas d’octroi d’une protection, édiction d’une décision d’expulsion ou de transfert).

Par conséquent, l’augmentation des capacités des guichets unique, ne suffit pas à satisfaire l’ensemble de la demande sur la région. Si la part de l’Île-de-France repassait au-dessus des 50 % (qui était la sienne, sans que cela pose de difficultés, pendant de nombreuses années), ce serait aller à l’encontre de l’objectif gouvernemental.

Le Conseil d’Etat enjoint au ministre de prendre des mesures pour réduire les délais

En mai 2017, la Cimade a saisi le Conseil d’Etat d’un recours sur le délai d’enregistrement. Avant de statuer sur le recours, il avait demandé au ministre de produire des données.dans un délai de deux mois.

Le ministère et l’OFII se sont contentés de chiffres globaux peu précis alors que la Cimade a démontré dans ses mémoires, que la situation se dégradait en Ile de France puisque le nombre de rendez vous donnés n’a cessé de décroître depuis mars 2019. Alors que 300 rendez vous étaient distribués chaque jour ouvré, ce nombre est réduit à 247 en août. Ce sont les préfets d’Ile de France qui ont réduit ces

l’embouteillage parisien a des conséquences dans  l’ensemble du territoire puisque les délais d’enregistrement ont augmenté  notamment en PACA ou en Occitanie (trois semaine à un mois de délai), en Pays de la Loire (délai de deux mois à Nantes réduit à 21 jours en juin), en Normandie (délai de deux mois à Caen puis bug informatique empêchant toute émission de convocation au GUDA par la SPADA). Dans d’autres régions comme l’AURA, le délai est de 5 jours à Lyon et de trois semaines à Grenoble.

Lors de l’examen du recours le 8 juillet 2019,  le rapporteur public a conclu à l’annulation de la décision car si des améliorations ont été constatées, une part substantiel des GUDA ne respecte pas le délai de dix jours ouvrés, objectif de résultat e et à enjoindre le ministère à prendre toute mesure nécessaire pour réduire le délai dans un délai de six mois.

La décision du 31 juillet 2019 est conforme à ces conclusions. En revanche,  l’OFII  n’étant pas compétent pour la présentation et l’enregistrement des demandes, il ne lui est pas enjoint de prendre des mesures. Le paradoxe de l’accès à la procédure en Ile de France continue.

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Article mis à jour en septembre 2019.

Auteur: Responsable national Asile