Dublin : un pas en avant, quatre pas en arrière

Après la décision sur le report du délai de transfert, on pensait que le contentieux des décisions de transfert allait être plus équilibré. Par une série d’ordonnances et de décisions, le Conseil d’État a refroidi ces espoirs.

Report du délai de transfert : un nouveau recours interrompt-il de nouveau le délai?

L’arrêt T du 24 septembre 2018 a fixé une règle. Le délai de transfert est interrompu et repart à zéro quel que soit le sort du recours (même si on conteste la seule assignation prise sur un fondement erroné)  et l’appel n’a plus aucun effet. Mais il y a un hic. En cas d’annulation par le juge du TA, le préfet peut reprendre une nouvelle décision de transfert, mieux motivée ou non. Si la personne exerce un recours, est-ce que le délai est de nouveau interrompu ?

Selon une ordonnance du 2 novembre 2018, la réponse est oui. L’espèce était une femme qui invoquait des raisons de santé pour ne pas être transférée. La réponse des autorités allemandes était en date du 5 janvier 2018. Après deux annulations en février puis en avril, une troisième décision a été prise en mai 2018 qui a fait l’objet d’un recours rejeté. Le 9 juillet 2018, soit après l’expiration du délai initial, elle a été considérée en fuite. Elle saisit le juge des référés du TA de Nantes en octobre 2018. Après un rejet du TA de Nantes, le 8 octobre 2018, elle fait appel.

L’ordonnance du Conseil d’État du 2 novembre 2018, considère que le délai de transfert a recommencé à la date du 3^e jugement soit le 25 mai 2018 et court donc jusqu’au 25 novembre 2018. Dès lors, le juge des référés rend une ordonnance sans audience.

Cette « jurisprudence » est confirmée par une ordonnance du 26 novembre 2018. Dans ce cas, la personne, dont les Pays-Bas ont accepté la reprise en charge le 3 juillet 2017, a également fait l’objet d’une décision de transfert en septembre annulée pour défaut d’information puis en novembre, annulée pour défaut de motivation et enfin le 8 janvier 2018 (après la fin du délai initial). Ce troisième recours est rejeté. Le 2 juillet, soit les derniers jours d’un délai de six mois, elle est convoquée à la préfecture de Lille et est placée en rétention. Elle saisit le JLD et refuse de partir pour Paris pour être présente à l’audience du JLD qui annule la rétention. Mal lui en a pris, puisque le Conseil d’État considère qu’elle a ainsi pris la fuite en se soustrayant intentionnellement à l’exécution de la décision. Le délai de transfert court donc jusqu’en juillet 2019.

Certes, il s’agit d’ordonnances d’espèce  mais ces deux affaires seront largement exploitées par les préfets pour notifier ad libitum de nouvelles décisions de transfert après des annulations par les TA et ainsi reporter le délai de transfert.

Dublinés de retour en Italie ; tout va pour le mieux en Italie

Le Conseil d’État est également revenu par une ordonnance du 14 novembre 2018, sur son ordonnance du 29 mai 2018 concernant le comportement des autorités italiennes de notifier des décisions de retour aux personnes transférées.

En l’espèce, il s’agit d’un Soudanais, transféré à Rome, en juin 2018. Il fait l’objet d’une décision de retour à son arrivée et est placé en rétention. Dès sa libération, il repart en France et formule une nouvelle demande en juillet 2018 à Nantes. Lors de son entretien individuel, il affirme qu’il demande asile en France parce que son oncle y vit.

En octobre 2018, sans attendre une décision de transfert, il saisit le juge des référés du TA de Nantes qui rejette son recours et fait appel.

C’est cet élément de l’entretien individuel qui sert de prétexte au juge des référés pour considérer qu’il n’y a pas d’atteinte au droit d’asile. Mais le juge va plus loin en considérant « que les autorités italiennes seraient dans l’incapacité structurelle d’examiner la demande d’asile de M. A…B. » 

Le juge s’est appuyé sur une note rédigée à la va-vite par l’officier de liaison du ministère (une ancienne directrice territorial de l’OFII) qui visiblement ne maîtrise pas complètement le règlement Dublin. Elle affirme que toutes les personnes transférées qui n’avaient pas déposé de demande d’asile en Italie sortent en recevant une convocation à la questure où ils sont invités à remplir le formulaire de demande d’asile. Ceux dont la demande a été retirée ou rejetée, sont soit invités à rouvrir leur demande, soit l’objet de décisions de retour

En fait, la police italienne interroge les demandeurs d’asile à leur arrivée sur leur volonté de demander asile en Italie .Si la réponse est négative, elle ne s’embarrasse pas de la paperasse et notifie une décision de retour alors qu’elles sont dans l’obligation, pour les personnes pris en charge de procéder à un examen au fond de la demande.

Les préfectures n’ont plus à indiquer le critère utilisé

Depuis octobre 2017 et à la suite d’un arrêt de la CJUE de juin 2016, les juridictions administratives ont annulé de nombreuses décisions de transferts pour défaut de motivation sur les critères utilisés pour déterminer l’État responsable. En particulier pour les reprises en charge, les arrêtés se bornent à indiquer une saisine sur le fondement d’un article sans préciser pour quel motif elle considère le pays responsable (et comme les préfectures saisissent plusieurs États en même temps, ce n’est pas toujours clair)

Dans un avis du 7 décembre 2018 , sur conclusions de Mme Roussel, , le Conseil d’État considère qu’il n’est pas nécessaire de citer l’article qui fonde la détermination de l’État responsable, dès lors que l’on peut le déduire des considérants de fait et de droit de la décision.

Par la même occasion, le Conseil d’État annule le premier arrêt de CAA de Lyon en date d’octobre 2017 qui avait annulé une décision pour défaut de motivation.

Fuite, le mur du « transfert contrôlé

Depuis quelque mois, le ministère de l’intérieur a mis au point une modalité d’exécution du transfert intitulé « transfert contrôlé »

L’administration dispose de trois voies pour exécuter une décision de transfert selon le règlement d’application 1560/2003. La première est à l’initiative de la personne. La jurisprudence prévoit alors qu’elle peut être aidée par l’OFII. A Paris, lorsqu’une décision de transfert est notifiée, les personnes sont invitées à se rendre auprès de l’OFII pour se voir proposer cette aide. Si elle la refuse, cela est comptabilisé comme une preuve de la soustraction à l’exécution.

La deuxième dite sous contrôle consiste normalement à la conduite par des policiers jusqu’aux portes de l’avion ou du train. Le Conseil d’Etat a jugé que l’absence à une convocation à 500 km, sans prévoir de moyens de transport entre le lieu de résidence et l’aéroport ne pouvait être considérée comme une fuite.

Le départ sous contrôle suppose un départ sous contrainte. Mais une version intermédiaire entre les deux modalités a été mise en place. Depuis plusieurs années, les préfectures remettent à la personne, un document interne à l’administration adressé par le bureau central d’éloignement du ministère de l’intérieur aux préfets que l’on appelle « routing ». Celui-ci précise  que la personne doit se rendre auprès d’un service de la police aux frontières (PAF), situé à proximité de son lieu de résidence et détaille l’itinéraire de ce point jusqu’à l’aéroport et l’avion qui la conduit dans l’Etat-membre.

Un infléchissement  est apparu dans la jurisprudence du Conseil d’Etat qui est saisi par la voie d’appel du juge des référés. Désormais,  ne pas exécuter la feuille de route en ne se présentant pas au rendez-vous fixé suffit pour être considérée en fuite,  par exemple à la gare située à proximité du lieu quand bien même le rendez-vous est à 4h du matin à 40km du lieu d’hébergement et qu’il n’y a pas de moyen de transport pour s’y rendre.  Lorsque la personne est assignée, ne pas respecter l’obligation de pointage est aussi considérée comme tel.  De même, quand bien même une personne allègue des risques en cas de transfert, le simple refus d’embarquer est considérée comme une preuve de fuite.

Le Conseil d’État a continué sur sa lancée en considérant que l’absence à la convocation au cours de laquelle le « routing » devait être remis, pouvait constituer une soustraction systématique (ordonnances du 15 et du 22 novembre 2018).

Cependant, le juge des référés du Conseil d’État a jugé dans une ordonnance du 1er février 2019 que la fuite n’était pas caractérisée lorsque la personne a respecté son obligation de pointage pendant les 40 premiers jours de l’assignation et que la préfecture pourtant destinataire d’un routing une semaine avant, ne le lui avait pas notifié, ni cherché à le lui adresser à son adresse de domiciliation.

La donne pourrait encore changer après que la Cour de justice de l’Union européenne a pour la première fois donné une définition uniforme de la fuite par un arrêt du 19 mars 2019. Pour elle, la fuite est constituée dès lors que le demandeur se soustrait de façon délibérée -et non plus systématique- à l’exécution, notamment si elle s’est absentée du lieu d’hébergement où elle a été assignée, dès lors qu’une information sur les conséquences de cette absence lui ont été expliquées dans une langue qu’elle comprend.

A ce rythme, le nombre de déclarations de fuite risque d’exploser prolongeant la procédure Dublin d’un an supplémentaire. Surtout, les conditions d’accueil seront retirées pour le reste de la procédure même si elle n’aboutit pas et que la personne est admise à solliciter l’asile en France. Pour contester ces décisions de retrait, les personnes devront faire un recours administratif auprès de l’OFII (dont on connaît la célérité pour répondre) avant de saisir le juge administratif.

Quelques lueurs d’espoir

Dans cet environnement pouvant conduire à la déréliction, quelques arrêts viennent redonner espoir :

Tout d’abord, la cour de Nantes a sanctionné l’erreur de procédure d’une préfecture qui a pris une décision de transfert sur la base d’une reprise en charge d’un étranger en situation illégale effectuée par le CESA de Paris alors que l’intéressé avait demandé l’asile par la suite (CAA Nantes, 19 octobre 2018, n°17NT03540 et 17NT03451 )

Ensuite, trois décisions de transfert ont été annulées par les cours de Nantes et de Lyon en raison du risque d’une solution de continuité dans les traitements en Italie (cf. CAA Nantes, 5 octobre 2018, 17NT03511 ,  9 novembre 2018, 18NT00814 et CAA Lyon , 4 décembre 2018,  18LY00525)

Enfin la cour de Nantes a jugé que des transferts en Bulgarie et en Hongrie pouvaient conduire à des mauvais traitements (CAA Nantes, 19 octobre 2018, 18NT00254 et 17NT03127)

Auteur: Responsable national Asile