Observations des pertes de droits et des dysfonctionnements d’accès aux droits dans les prefectures
La Cimade Auvergne Rhône Alpes participe à une action d’observation et de plaidoyer ...
»
Si le droit de chaque personne de quitter son pays est proclamé par la Déclaration universelle des droits de l’Homme, en pratique une minorité de personnes dans le monde dispose effectivement de la possibilité de tenter de construire sa vie hors de son pays de naissance.
La Cimade reçoit les personnes à qui cette liberté est refusée : arrivées en France récemment ou il y a plusieurs décennies, découvrant une nouvelle société ou l’ayant connue depuis leur naissance, ces hommes et ces femmes, du fait de leur nationalité, de leur situation socio-économique, de leur parcours chaotique entre là-bas et ici, se heurtent à l’impossibilité de régulariser leur situation en France ou de renouveler leur droit au séjour, parfois acquis de longue date.
Ceux et celles que l’on appelle « sans-papiers » ont des parcours incroyablement variés. Hommes ou femmes, jeunes ou seniors, en famille ou pas, analphabètes ou titulaires de diplômes… Bien loin des clichés sur les personnes migrantes, ils et elles se heurtent aux restrictions apportées par les lois françaises au respect de la vie privée et familiale et au droit d’asile. Et les personnes qui sollicitent l’aide de La Cimade ne sont pas toutes « sans-papiers » : le renouvellement du droit au séjour est un défi, pour les travailleurs et travailleuses précaires comme pour les personnes devant perpétuellement justifier auprès de l’administration de la réalité de leurs attaches en France.
Par ailleurs, La Cimade prend en compte les questions de genre dans l’analyse des migrations et dans ses accompagnements. Ces réflexions lui permettent de contribuer à contrer les discours simplistes et stigmatisants et ainsi agir sur les politiques migratoires afin qu’elles deviennent enfin plus égalitaires et moins discriminantes.
La régularisation face à des critères de plus en plus restrictifs
Dans les permanences d’accueil, les bénévoles de La Cimade s’efforcent pour chaque personne de trouver comment parvenir à une régularisation ou un renouvellement du droit au séjour. Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Ceseda) prévoit plus de quarante motifs pouvant conduire à la reconnaissance d’un droit au séjour, mais chacun exige de remplir des critères très restrictifs, fréquemment sujets à une large marge d’interprétation de la part des services préfectoraux. Cette multiplicité des motifs entraîne une très forte catégorisation des personnes : la situation individuelle n’est jamais appréhendée dans son ensemble, mais par morceaux isolés. Et dans plus de la moitié des motifs de droit au séjour, une régularisation en France est exclue : seule l’obtention d’un visa long séjour depuis l’étranger permet d’espérer obtenir le titre de séjour.
Au fil des réformes successives, La Cimade a dénoncé le fait qu’une demande de titre de séjour s’avère de plus en plus risquée : en cas de refus, la personne fait quasi systématiquement l’objet d’une Obligation de quitter le territoire français (OQTF), accompagnée de plus en plus d’une Interdiction de retour sur le territoire français (IRTF) pour plusieurs années. Ces mesures empêchent durablement les personnes de re-solliciter une admission au séjour, même si leur situation personnelle a évolué et qu’elles remplissent pleinement les critères de régularisation.
Accompagner dans les démarches face à des administrations kafkaïennes
Les militants et militantes de La Cimade accompagnent les personnes étrangères dans leurs différentes démarches administratives. Première étape : accueillir la personne dans les permanences, échanger avec elle, l’informer de ses droits et envisager ensemble les possibilités de régularisation. Le parcours du combattant va alors commencer : comment déposer la demande, en se présentant à la préfecture ou en essayant d’obtenir un rendez-vous (souvent via le site de la préfecture), à moins qu’un envoi postal soit nécessaire ? Quels seront les documents à fournir ? Comment vérifier que ces documents sont réellement prévus par la loi ? Que faire face au silence de l’administration ? Quid des convocations répétées exigeant au compte-goutte des documents non listés ?
La Cimade réfléchit à cet accompagnement : comment s’assurer que nos actions profitent à tous et toutes, et pas seulement aux personnes accompagnées ?
Sut le terrain, nous constatons que certaines personnes, parce qu’elles sont en situation irrégulière, se voient dénier leurs droits fondamentaux : elles ne peuvent pas porter plainte, assurer pleinement leur défense devant les tribunaux, accéder à certains hébergements,…
La Cimade a identifié un certain nombre de situations, inscrites dans la loi ou relevant de pratiques abusives, dans lesquelles le fait d’être une personne étrangère est un facteur de discriminations, notamment dans l’accès à l’emploi. Celles-ci sont soit liées à la question de la nationalité (les personnes étrangères ne peuvent accéder à certains emplois en France) soit à la situation administrative (autorisations de travail restrictives). Les femmes migrantes rencontrent des difficultés encore plus grandes, au croisement des discriminations liées à l’extranéité et au genre. La Cimade a ainsi formulé 12 recommandations pour garantir l’accès à l’emploi et à la formation des personnes étrangères.
Accès aux préfectures : à guichets fermés
La Cimade dénonce régulièrement le fait qu’accéder à la préfecture est un parcours du combattant, malgré le principe d’égalité de toutes et tous devant le service public et l’octroi de labels Qualipref aux services préfectoraux. Les difficultés pour accomplir les démarches sont aussi sérieuses que les restrictions des critères de droit au séjour. En cause, les baisses de moyens qui dégradent les conditions de travail du service public et la médiocrité de l’accès aux droits pour ses usagers, notamment les plus précaires.
L’information des usagères et des usagers, mission légale du service public, est défaillante pour les personnes étrangères alors que leurs besoins d’informations sont forts vu la complexité du droit qui les concerne. Prendre contact avec les services préfectoraux est un défi : permanences téléphoniques aux abonnés absents, plateformes Internet bloquées, guichets d’accueil fermés ou inatteignables malgré des heures d’attentes nocturnes. Dans ses permanences, La Cimade délivre de nombreuses informations qu’il est difficile de trouver soi-même, surtout lorsqu’on maîtrise mal la lecture du français ou Internet.
La prise de rendez-vous par Internet est de plus en plus souvent obligatoire : les personnes n’utilisant pas Internet sont exclues, pour une première demande ou un renouvellement de titre de séjour. Conséquences, l’impossibilité d’accéder à des droits, mais aussi des ruptures de droits : pour des personnes déjà en situation régulière, l’impossibilité de prendre rendez-vous signifie l’expiration de leur titre de séjour, donc la coupure de leur droit au travail et de leurs droits sociaux. Pour combattre ces difficultés invisibles qui paralysent les plus précaires, La Cimade a publié en mars 2016 sur son site des statistiques, actualisées quotidiennement depuis leur mise en ligne, sur la dématérialisation des démarches pour les personnes étrangères dans plus de 75 préfectures. Et le constat est accablant.
L’enregistrement des dossiers par l’administration s’avère également problématique. Les refus abusifs fondés sur des exigences arbitraires de justificatifs sont fréquents, au premier rang desquelles on trouve celle d’un passeport même si la personne fournit d’autres documents prouvant son identité.
Les délais d’instruction, qui ne devraient pas dépasser quatre mois, atteignent parfois des années. Dans certains départements, ces délais varient selon le motif invoqué, signe d’un traitement discriminatoire envers certaines personnes, parmi lesquelles on retrouve le plus souvent celles invoquant leur état de santé, les conjoints ou conjointes de personnes françaises, les parents d’enfant français, les personnes sollicitant une admission exceptionnelle au séjour… A chaque motif de séjour, une liste de documents est nécessaire pour justifier de sa demande ; mais cette liste est très souvent rallongée au gré des envies ou notes internes, en violation du Ceseda : multiplication des justificatifs de l’entretien et de l’éducation de l’enfant, des preuves de violences conjugales, demande systématique de contrat de travail…
Tous ces obstacles allongent démesurément des démarches dont l’enjeu est vital. Le temps devient un moyen de domination de l’administration envers les personnes étrangères : comment résister à une demande abusive de document lorsqu’on attend depuis six mois ou un an d’accéder au guichet, et que réobtenir un rendez-vous prendra tout autant de temps ?
Toute personne usagère du service public doit pouvoir y accéder sans entraves, quelle que soit la nature de leur démarche : La Cimade demande que des moyens humains pérennes et suffisants soient mis à disposition des services préfectoraux en charge des demandes de titre de séjour.
Pour aller plus loin :
- A guichets fermés, le rapport de La Cimade sur les conditions de demandes d’un titre de séjour (mars 2016)
- http://aguichetsfermes.lacimade.org, les statistiques en temps réel sur la possibilité d’obtenir un rendez-vous par Internet dans les préfectures en France
Des titres de séjour chers pour des droits précaires
Avoir un titre de séjour est une obligation qui se paye très cher : au-delà de 600 euros à débourser pour un grand nombre de cartes obtenues en régularisation, donc de la part de personnes sans-papiers au moment de la demande. Une partie, 50 euros, se paye dès le dépôt du dossier et n’est pas remboursée en cas de refus.
Et malheureusement, le prix du titre n’est lié ni à sa stabilité, ni à la situation socio-économique de la personne : par exemple, une personne en formation professionnelle à l’issue de sa prise en charge par l’aide sociale à l’enfance devra payer 609 euros pour un titre valable seulement un an ; une personne sans-papiers qui obtient un titre de « travailleur temporaire » de quelques mois paiera 359 euros, que la durée de son titre, alignée sur celle de son contrat à durée déterminée, soit de deux ou de douze mois.
Notre expérience de terrain permet à La Cimade d’affirmer que ces montants constituent un frein réel à la régularisation : des personnes attendent de réunir assez d’argent pour déposer leur demande. D’autres se font surprendre par le montant : des préfectures refusent de leur remettre leur titre sans paiement intégral, ce qui a pourtant été sanctionné par la justice administrative. Et si la loi du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes a dispensé de taxes les personnes victimes de violences, en pratique des préfectures continuent illégalement d’en exiger le paiement.
La majorité de ces titres, si cher payés, est pourtant très précaire. Les cartes de résident de dix ans, seuls titres réellement stables, restent certes les plus détenues grâce à leurs nombreuses délivrances dans les années 80 et 90. Mais depuis plusieurs années, elles ne sont plus délivrées qu’au compte-goutte ; en fait, elles concernent surtout aujourd’hui les personnes réfugiées.
Pour les autres, des cartes de séjour temporaire d’un an, voire des autorisations provisoires de séjour de quelques mois, sont surtout délivrées. Ces titres ne permettent pas une installation stable et durable en France : comment trouver un emploi à long terme, un logement, obtenir un emprunt lorsque l’on a le droit de séjourner que quelques mois ?
En mars 2016, une loi était censée davantage stabiliser les titres de séjour. Les conséquences restent très marginales : des cartes pluriannuelles de quatre ans ont été créées pour une minorité de personnes, principalement très diplômées ou argentées. Pour la vie privée et familiale, la loi a souvent prévu des durées inférieures, minimisant largement l’intérêt de cette carte.
En revanche, la création de ces cartes a justifié des pouvoirs de contrôles préfectoraux inédits sur les personnes étrangères en situation régulière. Désormais, une personne munie d’un titre de séjour valable peut à tout moment recevoir un simple courrier la convoquant à une date impérative en préfecture pour justifier du maintien de son droit au séjour. La sanction en cas de non présentation est le retrait du titre de séjour, bien souvent accompagné d’une obligation de quitter le territoire ! De même si les justificatifs produits ne convainquent pas l’administration. Ne pas surveiller son courrier quotidiennement ou être passagèrement en froid avec son compagnon peut avoir des conséquences très lourdes….
Pour exercer ces contrôles et lors de toute instruction du droit au séjour, les préfectures peuvent, grâce à la loi de mars 2016, user de leur « droit de communication » : demander à tout un ensemble d’acteurs publics et privés la communication d’éléments concernant la personne étrangère, sans préservation du secret professionnel (mis à part le secret médical). Assiduité des enfants à l’école, historique sur cinq ans des contrats de télécommunication ou d’énergie, fréquentation d’un établissement de santé, relevés de comptes bancaires sur les deux dernières années, informations sur la société de l’employeur : cette liste non exhaustive montre l’étendue de la scandaleuse intrusion administrative dans la vie privée des personnes étrangères et de leur entourage, permise par la loi française.
Immigration « choisie » ou « subie » : des personnes catégorisées et inégalement accueillies
En 2003, Nicolas Sarkozy a opposé une immigration « choisie » composée de travailleurs et travailleuses hautement qualifié·es à une immigration « subie » que serait l’immigration familiale et les personnes en demande d’asile. En mai 2006, la loi « Sarkozy 2 » mettait cette volonté en œuvre, avec la création d’une carte « compétences et talents » censée renforcer l’attractivité de la France pour les plus talentueuses et talentueux. La loi attaquait par ailleurs les droits des personnes n’appartenant pas à l’élite : suppression du plein droit au séjour après dix ans de présence en France, durcissement des conditions pour bénéficier du regroupement familial, etc. Les personnes visées par ces restrictions sont pourtant toujours aussi nombreuses, tandis que depuis sa création, la carte « compétences et talent » n’a été délivrée qu’à 200 à 300 personnes chaque année.
Les réformes suivantes, en 2007, 2011 et 2016 n’ont pas remis en cause cette politique, que le gouvernement de Manuel Valls a repris à son compte avec la loi du 7 mars 2016 : création d’un « passeport talent » pour les plus riches et diplômé·es (titulaires d’un Master, investisseurs, etc.). Les étudiant·es restent une cible recherchée, avec plus d’accès à l’emploi en sortie d’étude… pour les bac +5 uniquement. L’immigration « jetable », composée de travailleurs et travailleuses précaires, indispensables au fonctionnement de secteurs entiers de l’économie française, s’est vue renforcée. De nombreuses personnes sont pourtant diplômées dans leur pays d’origine, mais frappées par l’absence d’équivalence de diplômes. Les femmes migrantes, plus diplômées en moyenne que les hommes migrants, sont plus touchées par cette déqualification. Hommes migrants comme femmes migrantes se retrouvent cantonné·es dans certains métiers : bâtiment ou restauration pour les hommes, ménages ou garde d’enfants pour les femmes…
Quant à l’immigration privée ou familiale, elle reste considérée comme subie : qu’il s’agisse des personnes demandant le regroupement familial, des maris, épouses, parents, enfants de personnes françaises, des personnes gravement malades, etc., la suspicion de fraude, les exigences abusives de justificatifs et les pratiques arbitraires sont partout. Les demandes de visa pour raisons familiales sont le théâtre d’incessantes contestations de l’authenticité des documents d’état civil étrangers ; des preuves souvent impossibles à obtenir sont exigées, et les familles restent séparées de longues années. Malgré les fantasmes brandis par certains sur le regroupement familial, celui-ci n’est accordé qu’à quelques milliers de personnes chaque année, environ 4% seulement des personnes s’installant en France. Pour celles et ceux déjà présent·es ici, la régularisation pour motifs privés ou familiaux est semée d’embûches : appréciation arbitraire de l’intensité des liens noués, enquêtes sur la vie privée… Oubliant que le respect de la vie privée et familiale est un droit fondamental protégé par la Convention européenne des droits de l’Homme, l’administration considère le plus souvent ces régularisations comme relevant de son pouvoir discrétionnaire.
Pour aller plus loin :
- Visa refusé, le rapport de La Cimade sur les pratiques de délivrance des visas par les consulats (juillet 2020)
- Le regroupement familial, le décryptage par La Cimade pour les élections présidentielles 2017
Des personnes victimes d’une suspicion administrative généralisée
Toutes les personnes précaires rencontrent des difficultés à obtenir un droit au séjour, mais La Cimade constate que certaines catégories créées par la loi font l’objet de toutes les suspicions.
Les personnes gravement malades
Le fantasme de « l’appel d’air » qui découlerait de l’attrait représenté par notre système de santé impacte les personnes malades, lorsqu’elles sont étrangères : ce motif de séjour est le seul pour lequel existe un dispositif spécifique de contrôle de la fraude. Depuis le 1er janvier 2017, l’état de santé n’est plus évalué par les agences régionales de santé mais par l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), agence du ministère de l’Intérieur. Ce transfert s’est accompagné d’un double contrôle par l’OFII des éléments médicaux transmis par le médecin soignant de la personne. L’Office a en outre choisi de vérifier systématiquement la véracité des déclarations de ce médecin, en convoquant pour des examens toutes les personnes atteintes de certaines pathologies (notamment VIH). La procédure d’évaluation médicale est longue et opaque : pas toujours d’informations sur les raisons de la convocation, les résultats des examens, les conclusions des médecins aux différents stades de la procédure… et aucune information sur le référentiel utilisé pour évaluer l’impossibilité d’accéder aux soins dans leur pays d’origine. De leur côté, les préfectures incitent les personnes à dévoiler leur secret médical pour mener leur propre enquête sur l’accès aux soins à l’étranger et, le cas échéant, refuser le séjour malgré un avis médical favorable. Ces difficultés, réitérées à chaque renouvellement du titre, sont sources d’angoisse et affectent la santé déjà mauvaise des personnes concernées.
Pour aller plus loin :
- Le site de l’Observatoire du droit à la santé des étrangers
- Personnes étrangères malades. Soigner ou suspecter ? Rapport de La Cimade sur le bilan des effets de la réforme du 7 mars 2016.
Les personnes victimes de violences conjugales ou familiales
Il aura fallu attendre la loi du 7 mars 2016 pour que les cartes de séjour des personnes étrangères victimes de violences conjugales soient délivrées dès lors que la preuve des violences est établie. Cependant, ces avancées laissent encore des personnes de côté : les personnes originaires d’Algérie d’une part, qui relèvent de l’accord franco-algérien, lequel ne prévoit pas de telles dispositions ; les personnes non mariées de l’autre, pour lesquelles la loi française ne prévoit rien.
La question de la preuve des violences est essentielle dans ces demandes de cartes de séjour. Elle reste problématique : de la preuve découle la reconnaissance des droits et de la qualité de victime. En fait, on exige de la personne des traces visibles de la violence qu’elle a subie : c’est l’idée que la violence n’existe que si elle peut se voir. Or il existe des violences qui ne se voient pas… . Et on constate dans la pratique que les préfectures, toujours suspicieuses dans de telles situations, font la course aux preuves.
Les violences familiales ont parfois des conséquences sur la vie conjugale et sont souvent à l’origine de la rupture de la vie commune. Jusqu’à présent, les personnes victimes de violences familiales n’étaient pas prises en considération par les textes. La loi de mars 2016 a enfin changé cela. Il est important de conserver une vigilance particulière : cette ouverture ne concernerait que les conjoints ou conjointes de Français ou Française et non celles et ceux entré·es via le regroupement familial !
Les personnes victimes de la traite des êtres humains ou de proxénétisme
Les personnes victimes de la traite des êtres humains ou de proxénétisme qui déposent plainte ou témoignent ont, depuis la loi du 13 avril 2016, accès de plein droit à une carte de séjour temporaire. Cette carte concerne toutes les formes de traite et pas seulement l’exploitation sexuelle. Les personnes engagées dans un parcours de sortie de la prostitution pourront se voir, quant à elles, délivrer une autorisation provisoire de séjour.
Dans la pratique, la traite d’un·e migrant·e en situation irrégulière est souvent confondue avec l’aide à la migration irrégulière. D’abord, les textes entretiennent cette confusion en faisant de l’exploitation une circonstance aggravante du trafic illicite de migrants. Ensuite, les autorités susceptibles de constater des faits de traite de migrants irréguliers ont généralement pour mission et priorité de lutter contre l’immigration irrégulière (OCRIEST, PAF, etc.). Par conséquent, les personnes migrantes en situation irrégulière victimes de traite sont généralement identifiées comme des délinquantes et éloignées du territoire, avant même que leur statut de victime ne soit évoqué.
Le droit au séjour des victimes de la traite est restrictif et rarement appliqué. Nombre de personnes victimes de traite ou d’exploitation sont simplement exclues de son champ (étroit) d’application. Certaines victimes de traite ou d’exploitation ont peur de porter plainte ou de témoigner, faute d’être efficacement protégées contre les représailles. Et certains préfets se sont estimés libres de refuser d’appliquer cette disposition légale ! Notamment, en exigeant une condamnation des auteurs, des suites au dépôt de plainte…
Pour aller plus loin :
Les conjoint·es de Français·e et les mères d’un enfant Français
Depuis deux ans, nous constatons une multiplication des suspicions de fraude à la paternité de complaisance par un homme français. Ces suspicions amènent de nombreuses préfectures à bloquer les instructions de demandes de délivrance ou de renouvellement de titres de séjour des mères étrangères d’un enfant, français par filiation paternelle. Les suspicions existaient avant mais se sont généralisées à compter de l’été 2015 lorsque la préfecture de police de Paris a alerté le ministère de l’Intérieur après avoir été confrontée à de rares situations de fraude.
Ce qui déclenche la présomption de fraude chez les préfectures est souvent, de manière officieuse, la nationalité de la mère et la situation familiale (couple séparé) : autant d’éléments qui ne sauraient justifier une telle présomption.
En conséquence, les personnes sont confrontées à des pratiques illégales autour de l’établissement de la preuve de la nationalité de leur enfant. Par exemple, des difficultés à obtenir des documents par la mairie ou le tribunal. Les préfectures exigent des documents qui ne sont pas légalement requis, comme par exemple des preuves de la participation du père français à l’éducation et l’entretien de son enfant, ou de la communauté de vie des deux parents avec l’enfant. Les délais de traitement sont exagérément longs, les personnes démunies de récépissés pendant l’instruction de la demande…
Et pour l’enfant, cette situation est loin d’être confortable alors même que les textes européens et internationaux rappellent que ce qui prime, c’est l’intérêt supérieur de l’enfant.
Ressources
Visa refusé. Enquête sur les pratiques des consulats de France en matière de délivrance des visas
20 propositions pour une politique d’inclusion des personnes vivant en bidonvilles et en squats
Interpellation, régularisation : le guide des bons réflexes en Guyane, Guadeloupe et à Mayotte
Partenaires et Collectifs
Collectif national droits de l’Homme Romeurope
Ensemble contre la traite des êtres humains
Observatoire du droit à la santé des étrangers
> Lire les dernières actualités sur la thématique Droit au séjour
