Dublin : le Conseil d’ État révise sa jurisprudence sur le report du délai de transfert en cas de recours

Le Conseil d’État révise sa position dans un contexte où de plus en plus de personnes Dublinées sont soumises à une  procédure d’une durée indéterminée.

Rappel des dispositions

Le règlement Dublin encadre la procédure de transfert dans un délai précis. A compter de la date de  la réponse favorable d’un autre pays européen, l’Etat a sis mois pour  transférer la personne. Cependant ce même règlement a prévu que la personne doit disposer d’un recours effectif. En France, ce recours, prévu à l’article L. 742-4 du CESEDA est suspensif de plein droit  Dans ce cas le règlement prévoit que le délai de transfert court à compter de la décision définitive sur le recours (sous-entendu de rejet puisqu’en cas d’annulation, la décision ne peut pas être éxécutée)

Le Conseil d’État avait,  dans une ordonnance du 4 mars 2015; établi des règles de computation de délai assez complexes.

• Si le juge du TA rejette le recours de la personne , le délai court à compter de la date du jugement.
• si le TA annule pour un vice de forme, le délai initial court toujours et le préfet peut prendre une nouvelle décision en purgeant le vice dans ce délai. Si le demandeur conteste cette nouvelle décision, le délai de transfert redémarre, en cas de rejet, à la date du deuxième jugement.
• Le préfet peut également faire appel. En cas d’annulation du jugement et de rejet des conclusions initiales du demandeur (car il arrive que la cour administrative d’appel annule en confirmant le jugement), le délai de transfert court à compter de l’arrêt. En conséquence, même en cas d’annulation par le tribunal administratif, le demandeur reste en procédure Dublin jusqu’à la décision de la cour administrative d’appel

Cartographie des pratiques préfectorales en matière de procédure Dublin.

A partir d’un échantillon des arrêts mis en ligne des cours administratives d’appel et du Conseil d’Etat, on peut voir plusieurs tendances.

Le règlement Dublin encadre la procédure dans des délais stricts : si un préfet veut saisir un Etat-membre, il ne dispose que de trois mois pour le faire, la réponse intervient dans un délai de deux semaines à deux mois selon la procédure appliquée. En revanche, il n’encadre pas le délai pour prendre la décision de transfert (même si le texte indique que lorsque l’accord est donné, la décision est prise). Or ce délai est essentiel pour savoir, quel sera la durée totale de cette procédure en cas de rejet du tribunal administratif.

La première surprise de l’échantillon est la promptitude des préfets à saisir les États-membres (parfois le jour même de l’enregistrement) avec une moyenne de 21 jours et un maximum de 91 jours. Comme la majorité des procédures concerne des reprises en charge avec relevé Eurodac, le délai moyen de réponse est de 32 jours avec un maximum de 62 jours. La principale différence concerne le délai de notification de la décision après l’accord de l’État responsable. En moyenne, il est de 73 jours mais varie d’un jour à 5 mois en particulier dans certains départements comme la Haute Garonne (149 jours),  la Meurthe -et Moselle(133  jours) ,  ou le  Val-d’Oise (117 jours). En tout la procédure de détermination dure en moyenne 123 jours soit 4 mois.

Des délais de jugement TA tributaires de la procédure choisie par le préfet

Une fois la décision prise, le préfet peut décider de la célérité du jugement : s’il notifie seulement une décision de transfert, le délai de recours est de quinze jours  et le juge statue dans le même délai. S’il assigne à résidence ou place en rétention, le délai de recours passe à 48 heures et le juge statue en soixante-douze heures.

Les cours administratives d’appel rendent leurs arrêts dans un délai moyen de 313 jours avec de fortes disparités puisqu’à Bordeaux le délai  est de 163 jours et à Nantes de 395 jours

Lorsque c’est le demandeur d’asile qui fait appel, le taux d’annulation est de 11 % tandis que les requêtes préfectorales (38% du total) sont accueillies à 67 %.

Comme il a été indiqué plus haut, le sort des requêtes avait jusqu’alors  une influence déterminante sur la durée de la procédure.

Lorsque le demandeur obtient satisfaction en appel, le plus souvent le délai de transfert de six mois est déjà expiré et il y a parfois des non lieux à statuer. En revanche, avec la jurisprudence  du 4 mars 2015 , en cas d’appel du préfet, la procédure Dublin était  systématiquement allongée jusqu’à l’arrêt de la cour. Si elle rejette l’appel et confirme l’annulation du tribunal, la personne était enfin admise à saisir l’OFPRA. Si le préfet obtenait satisfaction  il pouvait  alors procéder au transfert dans un nouveau délai de six mois (éventuellement prolongé d’un an supplémentaire en cas de fuite).

Y avait-il égalité des armes puisque l’exercice du recours par une personne conduisait à un allongement de la procédure Dublin en particulier pour ceux qui ont obtenu ne annulation au tribunal administratif,  contestée en appel par le préfet alors qu’un tel effet n’était pas prévu pour la personne. Et surtout,  il devenait extrêmement difficile de connaître la fin d’une procédure Dublin, ce qui va à l’encontre de l’esprit  même du règlement Dublin qui est de traiter avec célérité les demandes d’asile dans l’Etat-membre responsable.

Le Conseil d’Etat révise son interprétation

C’est cette question qui a été posée au juge des référés du Conseil d’État en mai 2018. Il s’agissait d’une famille érythréenne qui avait obtenu l’annulation de la décision de transfert vers l’Italie en juin 2017  avec une injonction du tribunal administratif pour que la France examine leur demande. Le préfet a fait appel et a maintenu les intéressés en procédure Dublin. Le 4 avril 2018, la cour administrative d’appel a infirmé le jugement. Cependant les intéressés considérant que le délai de transfert ne pouvait pas être interrompu par l’appel, non suspensif du préfet et que depuis octobre 2017, c’était à la France d’examiner la demande, se sont présentés à la préfecture qui leur a opposé le report du délai de transfert jusqu’au 4 octobre 2018. Le juge des référés du  tribunal administratif de Nice a rejeté la requête et un appel a été formé devant le Conseil d’Etat, au soutien duquel la Cimade et l’ADDE sont intervenues volontairement.

Les questions posées par ce contentieux ont conduit le juge des référés à renvoyer l’affaire en chambres réunies et une audience s’est tenue le 11 juillet. Dans ses conclusions, la rapporteure public, Julie Burguburu, a considéré que la solution du 4 mars 2015 devait être maintenue mais à condition que le préfet demande et obtienne le sursis à exécution d’un jugement en cas d’appel. Elle a considéré qu’il n’était pas nécessaire de transmettre à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) une question préjudicielle.

Dans sa décision du 24 septembre 2018, les 5e et 6e chambres réunies  du Conseil d’Etat ont  fixé de  nouvelles règles :

1. L’exercice du recours interrompt  le délai de transfert de six mois  qui recommence à courir à compter du jugement, une seule et unique fois, quel que soit le sens de la décision .  Si le juge rejette le recours, pas de changement mais,  même s’il y a une annulation pour un motif de fond, le préfet dispose de six mois à compter du jugement pour réexaminer la situation et soit permettre l’accès à l’OFPRA, soit reprendre une nouvelle décision de transfert, susceptible d’un nouveau recours. En cas de rejet du recours, le préfet dispose du reliquat du délai de six mois après le premier jugement  pour exécuter la décision de transfert
2. L’appel, même assorti d’un sursis à exécution,  n’a plus d’effet sur le délai de transfert, quelle que soit la personne requérante.  La Cour administrative d’appel peut annuler en faveur du demandeur ou du préfet mais dans ce dernier cas, le préfet ne dispose pas d’un nouveau délai de six mois pour exécuter le transfert.

Dans le cas d’espèce, Le Conseil d’État estime que le délai de transfert avait expiré le 2 décembre 2017 et il enjoint au préfet des Alpes-Maritimes de faire accéder les personnes à la procédure normale de l’OFPRA.

Cela a immédiatement des conséquence pour les personnes Dublinées, qui ont fait annuler une décision de transfert , jugement contre lequel le préfet a fait appel, sans prendre de nouvelle décision de transfert pendant les six mois après le jugement. Elles  peuvent d’ores et déjà se rendre à la préfecture pour exiger la délivrance d’une attestation  de demande d’asile procédure normale ou accélérée et un formulaire OFPRA.

Généralisation des constats de fuite

Mais d’autres prolongations de la procédure peuvent intervenir  comme celle  de considérer la personne en fuite et donc d’ajouter un an supplémentaire au délai de six mois (article 29-2 du règlement Dublin)

La notion de fuite n’est pas définie par le règlement mais depuis 2006, le Conseil d’État la définit comme la « soustraction systématique et intentionnelle à l’exécution de la décision de transfert. » Cette définition a été reprise dans les textes réglementaires  pour permettre de retirer l’attestation de demande d’asile (article R. 742-3 du CESEDA).

Cette définition supposait  que la personne ne se rende pas à plusieurs reprises à des convocations de l’administration ou qu’elle s’y rende sans ses bagages ou ses enfants.

L’administration dispose de trois voies pour exécuter une décision de transfert selon le règlement d’application 1560/2003. La première est à l’initiative de la personne. La jurisprudence prévoit alors qu’elle peut être aidée par l’OFII. A Paris, lorsqu’une décision de transfert est notifiée, les personnes sont invitées à se rendre auprès de l’OFII pour se voir proposer cette aide. Si elle la refuse, cela est comptabilisé comme une preuve de la soustraction à l’exécution.

La deuxième dite sous contrôle consiste normalement à la conduite par des policiers jusqu’aux portes de l’avion ou du train. Le Conseil d’Etat a jugé que l’absence à une convocation à 500 km, sans prévoir de moyens de transport entre le lieu de résidence et l’aéroport ne pouvait être considérée comme une fuite.

Le départ sous contrôle suppose une départ sous contrainte. Mais une version intermédiaire entre les deux modalités a été mise en place. Depuis plusieurs années, les préfectures remettent à la personne, un document interne à l’administration adressé par le bureau central d’éloignement du ministère de l’intérieur aux préfets que l’on appelle « routing ». Celui-ci précise  que la personne doit se rendre auprès d’un service de la police aux frontières (PAF), situé à proximité de son lieu de résidence et détaille l’itinéraire de ce point jusqu’à l’aéroport et l’avion qui la conduit dans l’Etat-membre.

Un infléchissement  est apparu dans la jurisprudence du Conseil d’Etat qui est saisi par la voie d’appel du juge des référés. Désormais,  ne pas exécuter la feuille de route en ne se présentant pas au rendez vous fixé suffit pour être considérée en fuite,  par exemple à la gare située à proximité du lieu quand bien même le rendez-vous est à 4h du matin à 40km du lieu d’hébergement et qu’il n’y a pas de moyen de transport pour s’y rendre.  Lorsque la personne est assignée, ne pas respecter l’obligation de pointage est aussi considérée comme tel.  De même, quand bien même une personne allègue des risques en cas de transfert, le simple refus d’embarquer est considérée comme une preuve de fuite.

La conséquence est la prolongation du délai de transfert d’un an supplémentaire mais aussi l’interruption immédiate de l’hébergement et de l’allocation pour demandeur d’asile par l’OFII.

Alors qu’en 2017, 2 633 transferts ont été exécutées (soit 9% des accords intervenus), la déclaration de fuite est devenue la norme (7 500 ont été comptabilisées mais ce chiffre est sous-évalué.) Elle conduit, conjointement avec le report du délai de transfert en cas de recours et d’appel, à rallonger la durée de la procédure Dublin, bien au-delà de la durée théorique maximale de 23 mois, qui est indiquée par le règlement Dublin. Cela se fait au détriment des personnes qui quel que soit le sort de leur recours, sont placées dans des limbes  juridiques et sociales, pendant des mois supplémentaires.

Auteur: Responsable national Asile