Un arrêté du 9 janvier 2025 a été pris par le directeur général des étrangers en France pour fixer le schéma national d’accueil pour les années 2025 à 2027. Reprenant celui antérieurement publié en 2022, pourtant abrogé, il constitue une déception tant les dysfonctionnements du dispositif national d’accueil restent importants.
Un arrêté du 9 janvier 2025 a été pris par le directeur général des étrangers en France pour fixer le schéma national d’accueil des demandeurs d’asile et des réfugiés pour les années 2025 à 2027. Reprenant celui antérieurement publié en 2022, pourtant abrogé, il constitue une déception tant les dysfonctionnements du dispositif national d’accueil restent importants.
En application de l‘article L.551-1 du CESEDA, le ministère de l’intérieur est compétent pour prendre tous les deux ans,un schéma national d’accueil des demandeurs d’asile et d’intégration des réfugiés (SNADAIR) qui est ensuite décliné par les préfets de région en schémas régionaux. Ce schéma fixe la répartition des places d’hébergement dédié et leur programmation mais aussi la part de demandeurs d’asile qui sont tenus de résider dans chaque région. Le précédent datant de 2021-2022 a eu un maitre-mot , l’orientation directive quasi uniquement de personnes ayant enregistré leur demande d’asile en Ile-de-France vers des lieux d’hébergement dits CAES puis vers les autres structures (CADA, HUDA, PRAHDA).
Le précédent schéma datait du 13 mai 2022, publié le 17 mai 2022 au journal officiel et valable pour deux ans. Le ministère a programmé une série de réunions pour le renouveler à son échéance mais s’est heurté à une annulation de crédit à hauteur de 115 millions d’euros pour la mission asile (BOP 303) qui a d’une part, remis en cause la création de 1 500 places dans le dispositif (500 places de CADA, de CAES et de CPH) prévue par la loi de finances 2024 puis à la saignée sans précédent dans le projet de loi de finances 2025. Au lieu de créer les places, une instruction du 13 novembre 2024 a demandé aux préfets d’en supprimer au moins 5 000. C’est donc de guerre lasse que le ministère a repris le même schéma qui dans son article 1er indiquait les places d’hébergement par région au 1er janvier 2022 (donc sans les créations de 4 900 places prévues d’abord en 2022 mais réalisées en 2023) et dans son article 2, la même clé de répartition des demandeurs d’asile dans l’hexagone (l’outremer n’étant pas concerné par l’orientation régionale).
Emile de Girardin, journaliste et homme politique de la fin du XIXe siècle a écrit cet adage, « gouverner, c’est prévoir ». Cette réplique du schéma de 2022 n’en est pas le signe, tant l’analyse des données difficilement obtenues auprès de l’OFII montre que le ministère pouvait avoir une plus grande ambition.
Le schéma a fixé la répartition par régions des capacités d’hébergement dédié aux demandeurs d’asile et aux bénéficiaires de la protection internationale. Depuis quinze ans, l’Etat a fait un très important effort en la matière puisque le dispositif national d’accueil qui comptait à peine 30 000 places en 2009 en compte autour de 120 000 en 2024.
Ces capacités d'accueil du dispositif dédié aux demandeurs d'asile permettent en théorie d'héberger 75% des demandes pendantes (environ 150 000). Elles n'en accueillent qu'un peu plus de la moitié. Pour quelles raisons ?
Le schéma de création de places n'a été conçu que pour la France hexagonale, les départements d'outremer n'étant pas concernés. En 2020, le nombre de places dans ces départements ne dépassait pas 400. L'augmentation du nombre de demandes et surtout l'évolution de celle-ci avec l'arrivée de Syriens, de Palestiniens, d'Afghans ou de Sahraouis en Guyane et les demandeurs d'asile de l'Afrique des grands-lacs à Mayotte, ainsi que des décisions du Conseil d'Etat du 12 mars 2021 et du 21 décembre 2021 concernant la situation d'une demanderesse d'asile vivant avec son enfant dans un bidonville de Mayotte et l'annulation du SNADAR en tant qu'il n'intégrait pas l'outre-mer, ont poussé le ministère de l'intérieur à développer les capacités jusqu'à 1 100 places en Guyane et 500 à Mayotte alors que la Réunion conservait 95 places créées en 2019, à l'arrivée d'un bateau de demandeurs d'asile sri-lankais. Toutes sont des HUDA avec un taux d'encadrement nettement inférieur à celui des CADA.
En 2024, les départements français d'Amérique ont connu une importante augmentation du nombre de demandes d'asile introduites puisque selon des chiffres provisoires, le nombre de demandes d'asile et de demandes de réexamens introduites en 2024 a augmenté de 51% par rapport à 2023, en particulier en raison d'un grand nombre d'Haïtiens, déjà présents dans les départements qui ont sollicité l'asile en raison de la situation de violence généralisée dans leur pays. En Guyane, plus de 12 000 personnes sont dans l'attente de l'enregistrement de leur demande et les convocations pour l'enregistrement de leur échelonnent jusqu'au 4e trimestre 2026, sans que le préfet, l'OFII et les ministères concernés prennent les mesures nécessaires pour respecter le délai légal de trois jours ouvrés (voir l'ordonnance du tribunal administratif de la Guyane du 21 décembre 2024 qui rejette le référé liberté de la Cimade, du Comede, de Médecins du monde et de demandeurs d'asile en ce qu'il demandait au préfet de prendre de tels mesures).
Le taux de protection notamment en Guyane est l'un des plus élevés de France en raison de la présence de nationalités ayant très fort taux d'accord (Syrie, Afghanistan, Haïti). Contrairement aux autres régions, les préfets de ces départements n'ont pas pris de schémas régionaux depuis, disant qu'il y avait d'autres urgences.
Le dispositif d'accueil dans ces départements est insuffisant puisque, depuis novembre 2023 , un campement organisé par l'Etat a été mis en place devant les locaux vides de l'ancienne direction générale de la cohésion des populations de la Guyane, comptant encore 300 personnes dont des familles avec enfants qui y survivent sans les conditions d'accueil auxquelles elles ont droit . Les installations sont sommaires avec un nombre limité de robinets, de douches et de toilettes dans le contexte d'une épidémie de dengue jamais vue depuis 20 ans dans la collectivité. Saisi par la Cimade, le Comede et Médecins du monde, le juge des référés du tribunal administratif de Guyane a enjoint le 5 février 2024 au préfet d'améliorer les installations mais a rejeté les conclusions pour un hébergement dans le dispositif national d'accueil, si besoin en orientant les personnes vers d'autres régions hexagonales. Le ministre a indiqué que des obstacles majeurs empêchaient l'exécution de l'ordonnance et qu'il n'était pas question de procéder à des orientations vers d'autres régions, car le dispositif est saturé (perpétuellement) et le nombre de demandeurs d'asile attendant un hébergement dans l'hexagone reste très élevé (30 000 selon l'Ofii). Le Conseil d'Etat a rejeté l'appel le 22 mars 2024 et considéré que l'ordonnance avait été exécutée.
A Mayotte, la demande d'asile a fortement baissé, en partie parce que la préfecture a été bloquée par les"collectifs citoyens" et de l'opération Wambushu; En janvier 2024, le ministère et le préfet a organisé l'exfiltration de réfugiés vivant dans le campement du stade de Cavani vers l'hexagone et depuis le préfet a décidé de placer massivement en rétention dès leur arrivée des demandeurs d'asile congolais. Le cyclone Chido a détruit les bangas où survivaient la majorité des personnes et une nouvelle vague de xénophobie touche les demandeurs d'asile et réfugiés qui ont trouvé abri dans les écoles et dont il n'est pas prévu qu'ils soient relogés car "africains" alors que la loi prévoit un hébergement et une aide matérielle pour tous et toutes.
Ces 120 000 places dont 104 000 sont dédiées à l'hébergement au long cours des demandeurs d'asile, ne permettent toutefois pas d'héberger toutes les personnes dont la demande d'asile est en instance. Malgré la création de milliers de places, il y a un plafond de verre autour de 60-70 mille personnes demandant asile hébergées dans le dispositif dédié depuis 2018. Il y a plusieurs motifs à cela: l'OFII ne sait pas exactement combien de places sont recensées, disponibles et vacantes même s'il tend à en réduire la part en imposant aux opérateurs de justifier sur pièces leur indisponibilité. Le nombre et la part des bénéficiaires de la protection internationale ou de déboutés qui se maintiennent dans les lieux, parfois au delà des délais réglementaires respectivement de trois à six mois et d'un mois, est importante.
Depuis 2016, environ un tiers des demandeurs d'asile sont d'abord des Dublinés. Exclus de l'admission dans les CADA, ils sont orientés dans le meilleur des cas dans les HUDA et les PRAHDA. Le schéma national d'accueil de 2021 avait prévu d'améliorer leur hébergement et notamment de les rapprocher des pôles régionaux Dublin (PRD) afin qu'ils soient plus facilement transférables.
Deux ans plus tard, le bilan n'est pas très positif car seulement 20% des personnes enregistrées sont hébergées dans le dispositif national d'accueil avec de très grandes variations entre la région Ile de France (2,3% à Paris , même s'il faut doubler ce nombre en raison des orientations directives) et 60% dans le Doubs (même s'il faut réduire ce taux car la région accueille beaucoup de Dublinés orientés)
La cosmopompe de la procédure Dublin en France, qui privilégie le constat de fuite, sa prolongation du délai de transfert et la cessation des conditions matérielles d'accueil conduit à ce qu'une majorité se retrouve sans conditions matérielles d'accueil.
Avec ces données et ce mode de fonctionnement, pour héberger l'ensemble des demandeurs d'asile dont la demande est pendante, il faudrait un dispositif d'accueil comptant plus de 100 000 places supplémentaires (ce qui à l'heure de l'austérité budgétaire n'est absolument pas envisagé) ou utiliser d'autres leviers qui sont en partie décrits dans une instruction du 19 avril 2023 :
L'instruction demande d'utiliser à plein le référé mesures-utiles pour sortie du DNA, non seulement pour les déboutés mais encore pour les autres catégories comme les BPI ou les Dublinés, anticipant l'application d'une disposition du projet de loi Darmanin, jugée cavalière par le Conseil constitutionnel. et finalement approuvée de façon prétorienne par le Conseil d'Etat par une décision du 28 octobre 2024
Depuis trois ans, le nombre de personnes protégées par l'OFPRA et la CNDA a considérablement augmenté : 56 276 en 2022, 60 895 en 2023 et vraisemblablement plus de 70 000 en 2024. Celles qui sont hébergées dans le dispositif ne peuvent en sortir rapidement car le délai de délivrance des documents tenant lieu d'acte d'état-civil par l'OFPRA atteint un an et a pour conséquence de retarder la délivrance d'un titre de séjour (pourtant réglementairement à délivrer dans un délai de trois mois, sans l'obligation de produire ces documents). Cela a pour conséquence des solutions de continuité pour le séjour, les droits économiques et sociaux et donc une plus grande difficulté pour sortir du dispositif d'hébergement. Au lieu de prendre des mesures peu onéreuses (comme la création temporaire d'une division de 50 ETP pour traiter les demandes de documents en souffrance ou faire appliquer la réglementation aux préfets qui n'ont qu'à nommer des personnes pouvant accéder aux informations contenues dans la base INEREC de l'OFPRA pour traiter la demande de titre de séjour dans le délai), le ministère exige des gestionnaires de centres de réduire la part des personnes dites en présence indue (séjournant au delà de trois mois après la décision définitive d'accord).
Pour décider qui a le droit de rester "exceptionnellement" plus de trois mois, l'OFII et les préfets ont demandé aux centres, en dehors de tout cadre, de remplir des fichiers excel destinés à des commissions administratives visant à statuer sur les présences dites indues, comprenant des informations très précises et sensibles sur la situation de vulnérabilité dont on ignore les destinataires. Ces fichiers illégaux font doublon avec les informations recueillies dans le cadre du traitement DNA-NG que les opérateurs doivent remplir.
Si la crise du logement, notamment social, réduit le nombre d'appartements vacants pour la sortie des BPI, le gouvernement avait lancé l'initiative d'un programme AGIR, visant à accompagner individuellement et de façon globale les protégés depuis moins de deux ans, orientés par l'OFII après la signature d'un contrat d'intégration républicaine, vers l'emploi et le logement. progressivement mis en place à compter de 2022, le programme, en partie financée par les fonds européens correspond aux programmes d'intégration mentionnés par l'article 35 de la directive 2011/95/UE qui a été remplacé par le règlement 2024/1347 d'application directe et donc une norme plus contraignante.
Selon des études publiées par le ministère, 38% des bénéficiaires des programmes étaient hébergés par l'Etat dans le DNA ou le dispositif généraliste et pour la plupart y étaient encore au moment de l'étude. A peine 7% étaient à la rue, sans doute parce qu'ils n'avaient pas été reçues leur convocation à l'OFII.
L'austérité budgétaire et l'annulation de 60 millions d'euros de crédits pour la mission intégration a eu pour conséquence de rétrécir l'ampleur du programme . Ce programme devait être accessible à toutes les personnes protégées pour satisfaire une obligation du droit européen. Patatras, face aux contraintes budgétaires, en juillet 2024, le ministère a demandé aux opérateurs de geler les entrées et en décembre 2024, 22 010 personnes étaient suivies. et un plafond de 25 000 a été fixé réparties comme suit :
Des critères d'admission très restrictifs ont été édictés et renouvelés fin décembre 2024 , excluant les personnes hébergées dans le DNA alors qu'elles représentaient 38% des personnes admises dans le programme en 2023. Désormais seules les "personnes en situation de vulnérabilité particulière et en situation de rue" peuvent y accéder alors que ce public devrait être admis dans les centres provisoires d'hébergement qui sont décrits par le ministère comme le lieu d'accueil des plus vulnérables des personnes protégées.
La loi permet à l'OFII de refuser ou de cesser le bénéfice de ces conditions et elle a été encore renforcée par la loi du 26 janvier 2024 qui les rendent obligatoires : si l'OFII dément pouvoir établir des statistiques, on peut constater qu'il y a au moins 40 000 personnes dont la demande est pendante et qui ne les ont plus et ce chiffre est sans doute sous-évalué. On a constaté une diminution assez nette du nombre de bénéficiaires de l'allocation alors que le nombre de demandes pendantes est resté stable, en dépit de trois séries incohérentes
Alors que le projet de loi de finances 2024 prévoyait la création de 1 500 places de plus, la situation budgétaire les a gelés et fin 2024, le ministère a demandé aux préfets par une instruction du 13 novembre 2024, d'entamer le dialogue avec les gestionnaires pour réduire le nombre de places et faire 71 millions d'économies en supprimant complètement le dispositif d'accueil des bénéficiaires de la protection temporaire (au moins 3 500 places) et en réduisant le dispositif asile de 5 000 à 6 500 places dont la moitié en Ile-de-France;
Dans cette région, depuis 2 000, existe un dispositif hôtelier dédié aux familles demandeuses d'asile qui disposait selon la dernière convention d'une capacité potentielle de 3 200 nuitées par jour (2 507 au 31 décembre 2023). Sa particularité était d'être un dispositif asile et généraliste en même temps, les familles hébergées basculant d'un financement par le ministère de l'intérieur à celui du ministère du logement sans solution de continuité. A compter de 2023, le préfet de région Ile-de-France a décidé de la remettre en cause en exigeant la sortie (y compris en plein hiver) des personnes protégées ou non, dite en présence indue (alors qu'il n'est pas systématiquement notifié des décisions d'admission et de sortie de l'OFII, qui sont les points de départ des "présences dites indues"). En novembre 2024, le GIP HIS, mandaté par le préfet, est venu évaluer la situation administrative et de vulnérabilité des personnes et leur notifier des décisions de fin de prise en charge avec exécution dans les quinze jours (les personnes ont été mises à la rue par les hôteliers après l'arrêt du financement). Face à l'évidence illégalité, les assocations MRAP, Gisti et Cimade et des personnes concernées ont saisi le juge des référés du tribunal administratif de Paris pour suspendre cette instruction. Dans l'attente, le CASP qui gérait depuis 25 ans, ce dispositif , a été écarté au profit d'une autre association qui depuis le début de l'année 2025, a accueilli sur des lits de camps des familles dans un centre d'accueil et d'examens de situation, là encore sous le contrôle du préfet, pourtant incompétent juridiquement. ces deux mouvements montrent que ce dispositif est amené à disparaître au profit d'une orientation vers les régions.
Dans le même temps , suivant les recommandations de la Cour des comptes, le ministère travaille à l'unification des dispositifs en rangeant tous les établissements dans la catégorie des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA), sauf les dispositifs d'hébergement des Dublinés (qui seraient régis par des appels d'offres). Les travaux en cours tendent à encore réduire les taux d'indisponibilité et de présence dite indue et à diminuer le taux d'encadrement (le nombre d'ETP par personnes hébergées). D'autant que l'accompagnement juridique des structures, déjà réduit à la seule procédure OFPRA (aider le demandeur d'asile à remplir le formulaire, financer son voyage vers l'OFPRA et éventuellement l'y accompagner) pourrait à moyen terme être remise en cause car le futur règlement procédure, entrant en vigueur en 2026. prévoit l'assistance gratuite d'un conseil juridique lors de l'entretien personnel (et il faudra donc prévoir une aide juridictionnelle si ce conseil est un avocat).
Surtout les antiennes sur le caractère partisan des associations entendues dans la bouche de députés ou de ministres, tend à vouloir transformer les opérateurs en exécutants des décisions de l'administration et soumis au même devoir de réserve, de neutralité politique et religieuse que les agents publics. A ce compte, ce phénomène qui est aussi constaté dans le dispositif d'hébergement généraliste et pour la mission d'aide à l'exercice des droits dans les centres de rétention administrative pourrait conduire à mettre fin au modèle français de gestion des centres d'accueil par des associations et la création d'une agence chargée de les gérer directement (l'Ofii ou une agence réunissant l'OFPRA, L'OFII et les services préfectoraux des GUDA qui s'appellerait France Asile ?)
Deuxième partie : orientations directives et fin des conditions matérielles d'accueil
Auteur: Responsable national Asile
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